Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, qua hai lần sửa đổi, bổ sung (tại kỳ họp thứ 5 của Quốc hội khoá XI, ngày 15/6/2004 và tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khoá XI, ngày 29/11/2005), đã phần nào hạn chế được những bất cập, thiếu sót;, góp phần tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo cũng như trách nhiệm giải quyết của các cấp được mở rộng và cụ thể hoá hơn... Tuy vậy, qua thực tiễn áp dụng, Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật vẫn còn bộc lộ những khó khăn, vướng mắc nhất định, cụ thể: - Về người đại diện cơ quan, tổ chức khiếu nại: Theo quy định tại Khoản 4 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo “cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại” bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang. Tại khoản 3 Điều 1, Mục I, Chương I của Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ hướng dẫn, thi hành một số điều của Luật KNTC và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo thì “Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là người đứng đầu tổ chức được quy định trong quyết định thành lập tổ chức hoặc trong Điều lệ của tổ chức…” và theo Đoạn 2, Khoản 2, Điều 2 của Nghị định số 136/2006/NĐ-CP, cơ quan nhà nước thụ lý khiếu nại để giải quyết khi “trường hợp thông qua người đại diện để thực hiện việc khiếu nại”. Hiện nay có những tổ chức không thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và người đại diện cũng không được “quy định trong quyết định thành lập tổ chức hoặc trong điều lệ” khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng (CNQSD) đất có liên quan đến nhà thờ họ. Như vậy, người đại diện dòng họ khiếu nại như đã nêu trên không được quy định ở điều 1 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP và đương nhiên cơ quan nhà nước không thụ lý giải quyết Tuy vậy, từ thực tiễn tình hình ở địa phương, qua xem xét quyền và lợi ích của dòng họ và để đảm bảo ổn định tình hình chính trị thì cơ quan nhà nước bắt buộc phải thụ lý giải quyết. Thực tế cũng đã thụ lý một số vụ việc khiếu nại như vậy. - Về thời hiệu khiếu nại: Theo quy định tại đoạn 1 Điều 31 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KNTC “thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính” nhưng thực tế ở địa phương rất khó áp dụng triệt để quy định này; nếu từ chối thụ lý vì quá thời hiệu thì công dân tiếp tục khiếu kiện kéo dài, làm phức tạp tình hình hoặc công dân khiếu nại vượt cấp, trung ương đều chuyển đơn, chỉ đạo địa phương giải quyết; mặt khác, một số quyết định hành chính khi ban hành đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại nhưng trong thời hạn 90 ngày, thậm chí lâu hơn nữa người bị ảnh hưởng bởi quyết định không thể nhận biết vì quyết định đó không được gửi đến cho người khiếu nại (ví dụ: UBND huyện K cấp giấy CNQSD đất cho 1 hộ gia đình X trùng trên một phần diện tích của hộ liền kề Y nhưng giấy CNQSD đất đó chỉ được gửi cho hộ gia đình X, do đó hộ liền kề Y không biết được giấy CNQSD đất đó trùng trên một phần đất của gia đình mình hoặc khi biết được đã quá thời hiệu). - Về xác định người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ: Theo quy định tại Khoản 2 Điều 32 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo thì không thụ lý khiếu nại nếu như người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp. Trong thực tế việc kết luận công dân không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ rất khó khăn, vì đây là vấn đề hết sức tế nhị, nhạy cảm đụng chạm đến đặc điểm nhân thân của cá nhân. Mặt khác, quy định của Luật KNTC còn chung chung và chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về mức độ, dấu hiệu như thế nào để cơ quan có trách nhiệm làm căn cứ xác định, kết luận người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ và không có người đại diện để từ chối thụ lý giải quyết. - Về thẩm quyền, cơ chế giải quyết khiếu nại: Theo Điều 19, Điều 21 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KNTC thì Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với Quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình trực tiếp quản lý; Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND huyện, thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có trách nhiệm thụ lý giải quyết khiếu nại lần đầu đối với Quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Thực tế ở địa phương, các vụ việc phát sinh và khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cấp cơ sở (xã, phường) chiếm số lượng khá lớn nhưng việc thụ lý giải quyết lần đầu tại xã rất ít, hầu như cấp huyện thường phải giải quyết lần đầu. Nguyên nhân do, Chủ tịch UBND cấp xã chủ yếu làm công tác quản lý, chưa có cơ quan chuyên môn tham mưu giải quyết khiếu nại, các cán bộ phụ trách địa chính - xây dựng, tư pháp, văn phòng …nghiệp vụ còn hạn chế. Việc giải quyết vụ việc khiếu nại lần đầu của thủ trưởng cơ quan thuộc huyện, thủ trưởng cơ quan thuộc sở, ngành và cấp tương đương cũng rất ít. Do một số phòng ban thuộc UBND huyện, phòng ban thuộc Sở ngành không có con dấu cũng như việc không đăng ký chữ ký của thủ trưởng các cấp đó nên không thể ký, đóng dấu quyết định giải quyết khiếu nại. - Về quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại: Tại điểm b, khoản 2 điều 17 của Luật quy định: người khiếu nại có nghĩa vụ “trình bày trung thực sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu cho người giải quyết khiếu nại”. Quy định như vậy, chưa thật sự “bắt buộc” người khiếu nại có nghĩa vụ phải cung cấp các bằng chứng, chứng minh việc quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ khiếu nại thật sự xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình để người giải quyết xem xét thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết (điều kiện thụ lý tại điều 32). Thực tế, có những vụ việc sau khi thụ lý, kiểm tra, xác minh có kết quả quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Trong khi đó nếu khởi kiện vụ án hành chính, hay dân sự tại Toà án thì đương sự phải có nghĩa vụ cung cấp các bằng chứng để chứng minh việc có thật thiệt hại về tài sản, danh dự … Trong trường hợp đương sự không chứng minh được, thì đương nhiên Toà án từ chối không thụ lý. Nên chăng cũng quy định tương tự như Toà án về việc thụ lý giải quyết các vụ việc khiếu nại của cơ quan hành chính, theo nguyên tắc “nghĩa vụ chứng minh trước Toà” như trong tranh tụng xét xử ngay khi xem xét, xử lý đơn để quyết định thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết khiếu nại hành chính. - Việc ban hành thông báo thụ lý vụ việc cho người khiếu nại: Điều 34, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình và không thuộc một trong các trường hợp quy định tại Điều 32 của Luật, người giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết; thông báo thụ lý đã được Thanh tra Chính phủ quy định tại Quyết định số 1131/2008/QĐ-TTCP ngày 18/6/2008. Tuy nhiên, theo Mẫu 35 ban hành kèm theo Quyết định số 1131/QĐ-TTCP về việc thụ lý giải quyết khiếu nại lại không có nội dung gửi thông báo thụ lý cho người khiếu nại mà chỉ có nội dung thông báo cho người, cơ quan chuyển đơn đến nên rất khó áp dụng thống nhất. - Về thời hạn ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại sau khi có kết quả xác minh: Khoản 4 điều 1 của Luật quy định: Chánh Thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp nhưng không quy định về thời hạn ban hành quyết định giải quyết của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, dẫn đến tình trạng sau khi có kết luận của cơ quan thanh tra, việc ra quyết định giải quyết khiếu nại không kịp thời làm cho vụ việc kéo dài. - Việc xử lý người tố cáo sai sự thật. Tại Điểm c, khoản 2, điều 57 quy định: người tố cáo có nghĩa vụ chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo sai sự thật. Thực tế giải quyết tố cáo ở địa phương, người bị tố cáo có sai phạm bị xử lý rất nghiêm khắc, ngược lại có những vụ việc người tố cáo không có cơ sở, tố cáo sai sự thật nhưng chưa được xử lý công bằng theo quy định pháp luật. Đặc biệt đối với những người tố cáo sai sự thật không phải là Đảng viên, không là cán bộ công chức (có sự ràng buộc để xử lý) thì việc xử lý tố cáo sai sự thật rất khó khăn. Do đó, Luật cần phải có các chế tài cụ thể và cơ chế áp dụng hữu hiệu kể cả khen thưởng đối với người tố cáo đúng và xử lý đối với người tố cáo sai, không nêu chung chung như hiện nay. Để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; hạn chế những khó khăn, vướng mắc khi áp dụng như hiện nay nên tách Luật Khiếu nại, tố cáo thành hai luật riêng: Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại; Luật Tố cáo và giải quyết tố cáo, theo hướng: 1. Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại chỉ quy định việc giải quyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức, của cơ quan hành chính nhà nước; không nên quy định bao gồm cả việc giải quyết khiếu nại trong các doanh nghiệp. Vì việc giải quyết khiếu nại (về lao động, tiền lương, thời gian làm việc, chế độ nghĩ thai sản…) trong doanh nghiệp đã được điều chỉnh ở văn bản pháp luật khác như Luật Lao động; việc giải quyết khiếu nại, tranh chấp hợp đồng kinh tế, thương mại cũng đã được giải quyết bằng các văn bản pháp luật khác như Luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Thương mại… Luật Tố cáo và giải quyết tố cáo có thể quy định thêm cả việc tố cáo và giải quyết tố cáo trong các loại hình Doanh nghiệp. 2. Mở rộng tổ chức và người thay mặt tổ chức đứng ra khiếu nại (như dòng họ …); hướng dẫn cụ thể các trường hợp trở ngại khách quan mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu; có hướng dẫn cụ thể mức độ, dấu hiệu, căn cứ, những trường hợp nào được coi là không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để cơ quan có trách nhiệm xác định, kết luận người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để có cơ sở từ chối thụ lý giải quyết. 3. Điều chỉnh, bổ sung Mẫu 35 về thông báo thụ lý giải quyết khiếu nại (được ban hành kèm theo Quyết định số 1131/QĐ-TTCP): Có thêm nội dung gửi đến cho người khiếu nại để phù hợp với Luật hoặc có cơ chế mở cho địa phương thay Thông báo thụ lý bằng Quyết định thành lập Đoàn thanh tra (Tổ công tác) kiểm tra, xác minh khiếu nại. 4. Có chế tài cụ thể, kèm theo cơ chế hữu hiệu xử lý người có trách nhiệm phải thụ lý giải quyết lần đầu trong trường hợp không giải quyết. Theo đó, cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp chỉ quản lý, chỉ đạo và xử lý thủ trưởng cấp dưới không thụ lý, giải quyết vụ việc lần đầu chứ không thụ lý, giải quyết thay (do cấp dưới để quá thời hạn mà không giải quyết). Trong trường hợp nếu công dân, tổ chức không đồng ý quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì chỉ được khởi kiện, yêu cầu Toà án án giải quyết mà không được khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Mặt khác, nên có hướng dẫn cụ thể điều kiện để Thủ trưởng thuộc UBND huyện, thuộc sở ngành và cấp tương đương phải thụ lý giải quyết khiếu nại, như: chữ ký, con dấu để ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại. 5. Cần quy định bổ sung nghĩa vụ bắt buộc của người khiếu nại phải chứng minh Quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại là trái pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trường hợp không chứng minh được thì cơ quan chỉ từ chối mà không thụ lý giải quyết theo nguyên tắc “nghĩa vụ phải chứng minh” của đương sự như thủ tục ở Toà án. 6. Quy định cụ thể thẩm quyết định xử lý tố cáo cho Chánh thanh tra các cấp, các ngành khi xem xét lại tố cáo mà thủ trưởng cấp dưới của thủ trưởng cùng cấp đã giải quyết nhưng có vi phạm pháp luật. 7. Có văn bản quy định, hướng dẫn cụ thể chế tài xử lý người tố cáo sai sự thật. Ngoài việc chịu trách nhiệm hành chính, nếu nặng hơn thì chịu trách nhiệm hình sự, nên quy định chế tài bồi thường thiệt hại về tài sản, danh dự …/. |
